經濟責任審計制度是一項具有中國特色的經濟監(jiān)督制度。這一制度的實施，不僅是我國經濟體制改革和社會經濟發(fā)展的客觀需要，而且也是依法治國和加強對權利的制約與監(jiān)督的內在要求。隨著經濟責任審計實踐的逐步深入，各級黨委、政府以及社會各界對經濟責任工作的期望值越來越大，要求越來越高，經濟責任審計工作不論是從制度到實施，還是從理論到實踐，都面臨著成績與問題并存、挑戰(zhàn)和希望同在。積極開展經濟責任審計研究，努力探求經濟責任審計工作內在規(guī)律，不斷提高經濟責任審計工作質量，切實解決經濟責任審計實踐中存在的審計取證難、責任追究難、處理處罰難、結果運用難等諸多問題，無疑成為各級審計機關和全體審計人員應全力破解的重要課題。本文以江蘇省豐縣開展這項工作取得的成效和存在的問題為例，探討一些改進和完善經濟責任審計工作的對策措施。
一、工作成效
通過這幾年的努力，豐縣經濟責任審計工作取得了四個方面的成效：一是領導重視程度不斷提高，工作制度不斷完善。通過近年來經濟責任審計的開展，引起了豐縣黨委、政府的高度重視。豐縣縣委出臺文件，對聯(lián)席會議成員單位重新進行了明確分工。另外，豐縣縣委、縣政府積極貫徹落實新修訂的《審計法》，出臺了《領導干部經濟責任審計結果運用辦法》、《關于進一步完善黨政領導干部任期經濟責任審計制度的意見》、《豐縣科級領導干部離任交接暫行辦法》等文件，對任中經濟責任審計、審計結果的運用等做出了進一步規(guī)范。目前在我縣已初步形成領導重視，被審計單位支持，有關部門積極配合的經濟責任審計工作局面，建立起了組織監(jiān)督、紀律監(jiān)督、審計監(jiān)督有機結合的干部監(jiān)督管理新機制。二是在任期經濟責任審計中，被審計領導干部及單位對審計揭露的問題越來越重視，在及時糾正各類違法違規(guī)問題的同時，注意用完善制度來規(guī)范行為，較好地發(fā)揮了監(jiān)督和防范兩個方面的作用。三是增強了領導干部的事業(yè)心和責任感,起到保護和愛護干部的作用。經濟責任審計使領導干部清楚認識到經濟責任審計的重要性和必要性，離任不交“馬虎帳”，上任不接“糊涂班”已成為各級領導干部的共識，有的單位領導還主動要求責任審計。經濟責任審計使離任者能夠很好的總結經驗和教訓,也能使接任者引以為鑒,同時還能使離接者雙方經濟責任界限清楚,既促進領導干部明確自己應負的經濟責任和應完成的目標任務,確保其盡職盡責做好本職工作,又正確處理長遠利益和眼前利益的關系,克服急功近利的短期行為,從而遏止為求政績,無視紀律制度,不按財經法規(guī)制度辦事的行為。四是審計成果越來越被組織、紀檢、被審計單位所重視。組織部門把審計成果直接運用于干部任免程序，列入干部考核檔案，紀檢部門把經濟責任審計結果報告存入領導干部廉政檔案，發(fā)揮了經濟責任審計結果在黨風廉政建設和反腐敗工作中的積極作用。
二、存在問題及成因分析
1、時間緊、任務重，審計工作壓力大。經濟責任審計任務繁重與審計力量不足的矛盾日益突出，特別是經濟責任審計任務相對集中，造成經濟責任審計質量不高。目前，縣級以下黨政領導干部調配使用的特點是集中調整多，個別調整少，一般集中在換屆前后。而領導干部從被組織人事部門確定調整到正式任職，時間很短，因而出現(xiàn)組織部門集中交辦、審計部門突擊審計的特點。再加上審計部門對領導干部任期內的經濟責任審計工作，造成每年經濟責任審計的工作量相當大，而且隨著經濟責任審計重要性的日益凸現(xiàn)，各級領導對經濟責任審計工作提出了很高要求，廣大人民群眾對審計寄予厚望，因此，審計部門在短期內要高標準，高質量地完成這一重任有相當大的困難。這種一次性集中審計不利于對領導干部的經常性審計監(jiān)督，而突擊性進行經濟責任審計往往又收不到理想的效果。有的領導干部任職時間較長，短時間內很難將其資產負債損益情況摸清搞透。有時審計機關抽調幾個審計組，全力以赴，交叉進行，也很難按時完成交辦的任務。
出現(xiàn)這類問題的成因，首先是認識上有分歧，我們認為審計機關人員，特別是縣一級審計機關人員少，審計任務重，經濟責任審計項目不宜安排過多，否則難于保證質量和規(guī)避審計風險。而干部任用、管理和監(jiān)督部門則認為，經濟責任審計是加強干部監(jiān)督管理的最有效手段，必須擴大審計監(jiān)督覆蓋面，落實任職必審制度，如果有選擇地進行審計，勢必出現(xiàn)審計監(jiān)督的盲區(qū)和空白點。其次是審計力量與審計任務不相適應?，F(xiàn)階段，委托部門對任中審計并不十分看重，而最為關注的是任后和離任審計，加上縣以下機構改革和換屆頻繁，經濟責任審計任務十分繁重，且常有硬性時間要求，審計質量很難保證。第三是經濟責任審計除了計劃安排的項目外，多頭和臨時交辦現(xiàn)象普遍存在。有領導批辦的，有組織部門委托的，也有紀檢監(jiān)察等機關交辦的，交辦的經濟責任審計事項都是由部門直接向審計局下達，在程序上很不規(guī)范，審計機關在具體操作上也面臨孰先孰后難于把握的問題，勢必造成經濟責任審計攆任務，搶數(shù)量，使審計質量流于形式的現(xiàn)象。
2、成果運用制度尚不健全。有關制度規(guī)定經濟責任審計結果報告作為組織審查處理領導干部的參考依據(jù)。但在實踐中，如何作為參考依據(jù)，沒有具體制度予以明確，組織人事部門感到難以操作，且因為審計往往是事后審計，組織人事部門運用這些資料也有一定的風險。在沒有嚴重違反財經紀律的情況下，結果報告僅僅存入個人檔案了事，對領導任職期間的內控制度建立實施、管理水平、決策科學性等方面資料應用的積極性不高。
3、審計部門無法確認或解除被審計者的全部經濟責任。國務委員王忠禹同志在全國經濟責任審計工作會議上指出：經濟責任審計的結果是對領導干部是否具有從事經濟工作中的必須的政治素質和決策水平，是否正確履行其經濟職責，是否嚴格執(zhí)行國家財經法紀的依據(jù)的反映。按兩辦暫行規(guī)定要求，審計機關實施領導干部任期經濟責任審計，應通過對其所在部門、單位財政收支、財務收支的真實、合法、效益情況審計，分清領導干部本人應當負有的主管責任和直接責任。在審計的基礎上查清領導干部個人在財政收支財務收支中有無侵占國家資產、違反領導干部廉政規(guī)定和其它違法違紀的問題。按以上要求，經濟責任審計實質是對一個領導集體的審計。在這一點多、面廣、量大的工作中，審計部門的職責是通過檢查被審計單位憑證、帳簿等會計資料揭示領導干部在經濟活動中應當負有的經濟責任，而領導干部在工作中是否具有必須的政治素質、決策水平等則很難用常規(guī)的審計手段揭示出來。例如，在經濟責任審計時有時會收到一些舉報，有些舉報與被審計單位會計記錄有關，審計部門可以查證，但還有相當一部分內容是與單位會計記錄無關的，審計部門無法通過常規(guī)審計手段確認其可信性。因而無法確認或解除被審計對象全部經濟責任，往往需要紀檢、監(jiān)察部門利用其工作職能進行大量的調查，予以查證。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委責任與政府責任、主管責任與直接責任難以區(qū)分。如按規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長管財、黨委書記不管財，但在實際操作時有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)某些開支或重大項目投資決策由黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長碰頭決定后出現(xiàn)問題，在經濟責任審計中，書記和鎮(zhèn)長的責任難以區(qū)分。
4、審計評價沒有統(tǒng)一的標準。兩辦暫行規(guī)定要求，經濟責任審計中，審計部門應對領導干部本人任期內的經濟責任作出客觀評價。在工作中我們發(fā)現(xiàn)經濟責任審計的評價要比其它審計項目的評價困難得多。主要原因一是到目前為止，尚未有一套完善的經濟責任審計評價依據(jù)；二是審計評價的范圍難以界定。經濟活動中很多內容是普遍聯(lián)系的，因而在對領導干部任期經濟責任評價時很難區(qū)分哪些是直接責任，哪些是間接責任，哪些是主要責任，哪些是次要責任。三是前后任的經濟責任難以區(qū)分。經濟責任審計工作近幾年剛剛起步，很多領導干部接任時未對前任進行審計，不區(qū)分前后任的責任則難以評價現(xiàn)任的責任，而前任工作已時過境遷，難以評價。
5、部門工作協(xié)調密切程度不夠，難以有效地發(fā)揮經濟責任審計作用。目前，各地均建立了由紀委、組織、人事、審計、監(jiān)察五部門參加的經濟責任審計聯(lián)席會議制度，在實施中也規(guī)定各部門的具體工作。而事實上，各部門除每年例行的聯(lián)席會議外，尚難在工作中形成合力，發(fā)揮整體作戰(zhàn)的優(yōu)勢，僅僅把經濟責任審計看作是審計部門新增加的一項重要工作職能。對審計部門而言，領導干部任期經濟責任審計不同于一般的審計項目，有其特殊性：一是審計機關在工作計劃安排上處于被動地位，隨機性強；二是離任后審計多，審計成效差，經濟責任審計結果在時間上的滯后性。中辦、國辦的兩個《暫行規(guī)定》都明確規(guī)定，領導干部、企業(yè)領導人員任期屆滿，或者任期內辦理調任、轉任、轉崗、免職、辭職、退休等事項前，應當接受任期經濟責任審計。但從實際操作情況看，目前絕大多數(shù)離任審計項目幾乎都是先離任，后審計。交辦時間緊，“先離后審”的現(xiàn)象較為普遍。一是審計對象不在場，一些與其相關的審計事實較難確認。二是離任干部配合審計主動性不高。三是審計結論難以落實。四是不利于被審計對象吸取經驗教訓，因為是先離任后審計，一些被審計對象未經審計另就他任，無法聽取對其任期中經濟責任經驗與教訓的評價，也難讓其承擔任何經濟責任。所有這些問題均不是審計部門能單獨解決的，必須是各有關部門相互配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，在工作中增強協(xié)調性，才能促進經濟責任審計工作有條不紊地開展。
6、對效益性目標缺乏合理明確的規(guī)定。從審計目標看，任期經濟責任審計通過證實被審計領導干部所在單位的財政財務收支及相關經濟活動的真實性、合法性及有效性，來認定領導干部任職期間應負的經濟責任，為組織人事部門、紀檢監(jiān)察部門及主管部門考察、評價與使用干部提供參考依據(jù)。真實性、合法性目標有財政財務審計作基礎，在實踐中積累了一定的經驗。但效益審計一直在探索中，缺乏經驗。由于任期經濟責任審計必須以效益審計為基礎，如果普遍開展任期經濟責任審計，則意味著必須首先開展經濟效益審計，但這卻面臨許多困難。因為在審計過程中，微觀經濟效益容易確定，宏觀經濟效益難以把握；經濟效益容易確定，社會效益難以判斷；當前經濟效益容易確定，長遠經濟效益難以預測。因此，對效益性目標缺乏合理明確的界定，是影響任期經濟責任審計質量的一個關鍵因素。
三、對策建議
針對上述情況，為進一步深入開展經濟責任審計，提高經濟責任審計的效益，可以從以下幾個方面促進和完善經濟責任審計制度。
1、建立起經濟監(jiān)督和行政監(jiān)督相結合的經濟責任。審計機構目前，各地雖然開展了經濟責任審計，但由于沒有行政監(jiān)督權，審計工作僅停留在搞清經濟活動的事實，反映有關情況移交案件線索的階段，還不能完全實行對“人”的監(jiān)督，難以分清責任，審計評價也因此流于形式，責任追究也就無從談起。為此，應當建立起相對獨立的經濟責任審計機構，并賦予其相應的行政監(jiān)督權，實現(xiàn)經濟監(jiān)督與行政監(jiān)督的有機結合，開展真正意義上的經濟責任審計，真正發(fā)揮經濟責任審計的職能，為組織人事部門考核任用干部提供量化的參考依據(jù)，能有效地解決目前審計查帳、紀檢監(jiān)察追究責任相分離的格局，避免案件移交后紀檢監(jiān)察部門重復查帳問題。
2、理順干部變動與審計的關系，切實發(fā)揮經濟責任審計作用。按照經濟責任審計暫行規(guī)定的要求，應當先審計后離任。目前很多地方還是采取先離任后審計的做法。這在一定程度上影響了經濟責任審計的效果。我們考慮到目前實行先審計后離任的條件尚不成熟，工作尚不規(guī)范，在這種情況下，不宜過急地強調先審后離。干部雖然離任了，但其任期內的經濟責任并未脫鉤，如果查出問題，仍然可以追究，為了有效地實施經濟責任審計，是否可以對擬任新職的干部，由黨委宣布其先到新單位主持工作，視離任審計結果，再決定任命與否，這樣可以有效地加強對領導干部的監(jiān)督，使他們工作有了壓力和動力，增強勤政廉政的自律性。既增強了經濟責任審計的約束力，提高審計效果，又可以解決先離后審的矛盾。
3、改進審計方法，推行屆中審計為主的新機制。近幾年離任審計表明，領導的換崗或換屆，需離任審計的不是幾個，而是一批，這對審計機關來說，可謂項目多，人員少，加上離任審計項目涉及面廣，時效性強，要按時完成任務面臨相當大的困難。為此審計部門應當改進審計方法，實現(xiàn)經濟責任審計與經常審計相結合，將任期審計與預算執(zhí)行審計，經常性審計、專項審計相互融合，做到“一次審計，成果共享”，既提高審計工作效率，又達到了審計內容上的相互完善，使審計深度和廣度有較大的突破，為此需要突出任中審計為主的理念，從而把所有的部門領導納入審計監(jiān)督之中，可以有較充足的時間把領導交辦和群眾關心的問題審全、審深、審透，也利于領導本人及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，有利于對領導干部的連續(xù)性監(jiān)督。此外，為提高審計成果的運用效果，審計部門要建立健全一套科學合理的經濟責任評價指標體系，盡量規(guī)避審計風險，對現(xiàn)任領導接任時未經審計過的前任要作適當?shù)难由?，以分清責任。在審計評價中用詞要準確、嚴謹，盡可能地用數(shù)字和事實說話，分清責任，客觀評價，使經濟責任審計更好地為加強干部管理，促進依法行政服務。
4、建立科學規(guī)范的評價體系。和一般審計評價相比，經濟責任審計評價對象是領導干部，更具有針對性；其評價內容是任期經濟責任，更具有特殊性；其評價結果是對干部考核任用的重要參考，更具有嚴肅性。為了使審計人員的評價有理有據(jù)，應制定一套科學、規(guī)范、實用性較強的評價體系，包括評價、考核兩個指標體系。要堅持實事求是的原則，評價中要客觀、公正，始終做到不脫離當時、當?shù)氐臍v史條件和環(huán)境，靜止地評價業(yè)績和責任。定性要準，處理慎重。要對每個指標的內涵、外延進行明確界定，對評價標準進行量化，把定性分析評價與定量分析評價結合起來，使審計評價工作具有可操作性，以統(tǒng)一評價口徑和考核標準，對于定性評價標準，應緊緊圍繞經濟責任來建立，突出真實性、合法性、效益性原則，效益性目標應明確界定。同時還應對內部控制及其執(zhí)行情況進行審計評價。對于定量評價標準，應依據(jù)一定的原則和標準，科學地從數(shù)據(jù)角度界定，分析衡量領導干部的經濟責任。
5、建立健全分層次審計機制，擴大經濟責任審計覆蓋面。為充分發(fā)揮經濟責任審計的作用，要進一步擴大經濟責任審計的覆蓋面。按干部管理權限、財務隸屬關系和國有資產管理關系，采取分層次的經濟責任審計機制。縣委直接管理的單位、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定代表人由縣級審計機關進行審計；各部門、單位的下屬單位由主管部門內部審計機構或委托社會審計機構審計；村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由鎮(zhèn)審計所負責。發(fā)揮審計機關的主導、督促和監(jiān)督作用，保證分層次審計機制的有效運行。（作者：江蘇省豐縣審計局 胡榮軍）
