【摘要】隨著國家對事業(yè)單位改革的深入，必然要求對事業(yè)單位的財政供給方式進(jìn)行改革，所以，需對事業(yè)單位財政補(bǔ)助范圍重新界定問題進(jìn)行研究。本文把理論分析和可操作性結(jié)合起來，分析了不同行業(yè)事業(yè)單位財政補(bǔ)助的實際問題，探討了財政對事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)供給模式和促進(jìn)其發(fā)展的財政政策。
事業(yè)單位，國際上較為規(guī)范的說法叫做公共機(jī)構(gòu)，就是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。設(shè)立公共機(jī)構(gòu)的目的是為社會全體公眾的利益服務(wù)，以保證每個公民都能公平的享受到最低限度的文明成果。經(jīng)典的公共機(jī)構(gòu)包括公共機(jī)構(gòu)制定部門，即政府部門；附屬于政府部門的公共政策的執(zhí)行部門，即我國的事業(yè)單位。我國的事業(yè)單位是指國家為了社會公益的目的，由國家財政舉辦的或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。事業(yè)單位主要有3個特征，第一是公益性，第二是國家給予經(jīng)費(fèi)，第三是不以盈利為目的。目前地方事業(yè)單位情況比較復(fù)雜，有比照公務(wù)員系列管理的事業(yè)單位，也有行使部分政府行政職能的事業(yè)單位，還有社會公益型事業(yè)單位、準(zhǔn)公益型事業(yè)單位和經(jīng)營型事業(yè)單位。我國財政補(bǔ)助事業(yè)單位的管理政策是：核定財政對單位的經(jīng)費(fèi)定額補(bǔ)助總額，實行包干管理，增人不增經(jīng)費(fèi)，減人不減經(jīng)費(fèi)。除政策規(guī)定的工資、年終一次性獎金外，允許單位將財政核定的包干經(jīng)費(fèi)結(jié)余額以及預(yù)算外收入，其他收入節(jié)約按一定比例納入工資總額，用于職工個人的收入分配。
一、事業(yè)單位財政補(bǔ)助的現(xiàn)狀與不足
?。ㄒ唬┦聵I(yè)單位財政補(bǔ)助范圍不易確定
要界定事業(yè)單位的財政補(bǔ)助范圍，必須根據(jù)公共財政的原則去制定劃分標(biāo)準(zhǔn)。一般來說，財政補(bǔ)助范圍僅限定在具有社會公益型和準(zhǔn)公益型的事業(yè)單位。對社會公益型和準(zhǔn)公益型事業(yè)單位，要重新進(jìn)行合理分類，按非營利性和公益程度確定財政補(bǔ)助范圍。但是，對事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類，實際上公共財政理論同實踐相結(jié)合的難度相當(dāng)大，尤其是我國事業(yè)單位群體龐大、錯綜復(fù)雜、屬性不一，加之涉及到各單位切身利益，各單位的主管部門都從本部門的利益出發(fā)，不愿減少自己所屬事業(yè)單位的補(bǔ)貼，更增加了科學(xué)界定的難度和阻力。
?。ǘ┦聵I(yè)單位財政補(bǔ)助范圍和事業(yè)單位改革滯后的矛盾
一是經(jīng)費(fèi)改革與機(jī)構(gòu)人員改革緊密相連，事業(yè)單位存在的問題必須通過改革去解決。從現(xiàn)在的事業(yè)經(jīng)費(fèi)來看，人頭費(fèi)占的比重很大，是改革的重點，必須先減員，才能削減人頭費(fèi)，從而減少事業(yè)經(jīng)費(fèi)，否則削減財政補(bǔ)助依據(jù)不足。目前政府機(jī)構(gòu)改革中有一部分人被分流安排到所屬事業(yè)單位，無形中增大了界定財政補(bǔ)助范圍的難度。二是經(jīng)費(fèi)的改革必須與其他改革措施相配套。在其他改革未跟上的情況下單方面削減財政補(bǔ)助屬“孤軍深入”，很難成功。除事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革外，社會保障、醫(yī)療保險等改革也必須緊密配合，否則，改革可能引起震動，不利于社會穩(wěn)定。
?。ㄈ┦聵I(yè)單位協(xié)調(diào)發(fā)展和各地財力狀況不一的矛盾
我國各地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平不均衡，財力狀況存在很大差異，各地區(qū)財政支持事業(yè)發(fā)展的力度和財政補(bǔ)助范圍有所差別。在財力充裕的省份、地區(qū)，某些事業(yè)單位可能被界定在財政補(bǔ)助范圍之內(nèi)，而在財力拮據(jù)的省份、地區(qū)，同樣的事業(yè)單位可能被界定在財政補(bǔ)助范圍之外。同樣是提供公共服務(wù)，各地財政支出水平、力度不一，有失公平原則，可能會引起一些矛盾。特別是如何解決法定增長項目過多與削減財政補(bǔ)助的矛盾，在有些省份表現(xiàn)得尤為突出，如農(nóng)業(yè)、科技、教育等事業(yè)發(fā)展的法定增長給一些財政比較困難的省份造成很大支出壓力，這一現(xiàn)象在某些縣市表現(xiàn)得更為突出，財政支出缺口較大，財政平衡難度加重。在界定事業(yè)單位財政補(bǔ)助范圍時還必須考慮區(qū)域性因素、生產(chǎn)力水平和財力水平差異，財政補(bǔ)助范圍應(yīng)有所區(qū)別，但不宜過大。
二、事業(yè)單位財政補(bǔ)助模式改進(jìn)的對策
?。ㄒ唬┛茖W(xué)制定事業(yè)單位的分類標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助范圍。
事業(yè)單位改革的總體思路是：除少數(shù)由財政補(bǔ)助外，大部分要推向市場，停止財政補(bǔ)助。這樣，可劃分為若干種情況區(qū)別對待：
１.對由國家興辦的完全社會公益性、福利性事業(yè)單位，在合理布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、定員、定崗、定編的基礎(chǔ)上，財政按維持其正常發(fā)展的需要給予相應(yīng)的補(bǔ)助。應(yīng)由財政補(bǔ)助的事業(yè)單位，要本著事業(yè)發(fā)展需要與財力供給可能相結(jié)合的原則，按照零基預(yù)算管理辦法，科學(xué)合理制定事業(yè)發(fā)展計劃，安排財政經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以實現(xiàn)社會效益的最大化。
?。?對國家興辦的收入比較穩(wěn)定，又具有較大公益性和福利性的事業(yè)單位，財政可根據(jù)國家事業(yè)發(fā)展計劃和單位收支情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。由財政補(bǔ)助部分經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位，要根據(jù)目前狀況和發(fā)展趨勢，恰當(dāng)制定經(jīng)費(fèi)自給水平，盡量減輕財政負(fù)擔(dān)。
?。?同一事業(yè)性質(zhì)不同類型單位，也要區(qū)別對待，制定明確的分門別類政策，便于規(guī)范運(yùn)作。對科學(xué)研究單位，屬于基礎(chǔ)性研究的，在精減人員的情況下，其人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)由財政補(bǔ)助；屬于技術(shù)開發(fā)性的，可以考慮并入企業(yè)或轉(zhuǎn)為科技開發(fā)性企業(yè)；屬于應(yīng)用性研究，其大部分成果可以直接應(yīng)用于生產(chǎn)、生活作為商品銷售的，只選擇認(rèn)為必要的科研項目給予恰當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)助，不再補(bǔ)助一般經(jīng)費(fèi)；中高等專業(yè)教育除師范以外，財政根據(jù)財力可能和單位自立能力確定補(bǔ)助一定比例和特定項目；中技教育大部分由企業(yè)舉辦，部分必須政府集中舉辦的，財政只補(bǔ)貼初始階段的建設(shè)投資，日常費(fèi)用靠市場辦法解決。
?。ǘ┬碌氖聵I(yè)單位財政管理模式，要建立經(jīng)營型事業(yè)單位轉(zhuǎn)軌改制逐步退出機(jī)制
按照公共財政理論和政事、事企分開的原則，本著政府與市場職能分開的指導(dǎo)思想，應(yīng)由市場配置資源的領(lǐng)域，財政要盡量逐步退出。退出的主要思路：
?。?在退出范圍上采取分類劃定的辦法。對財政始終不給予補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的單位，可先轉(zhuǎn)軌改制；對給予部分財政補(bǔ)助的單位，要為逐步轉(zhuǎn)軌改制創(chuàng)造條件，確定具體的時間表，逐步改制為規(guī)范的公司制企業(yè)，完全退出事業(yè)單位行列。
?。?在退出時間上統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃。由于經(jīng)營型事業(yè)單位經(jīng)營收人水平不同，可以按行業(yè)或具體單位劃分為不同收入層次，分若干年逐步退出財政補(bǔ)助和事業(yè)單位范圍。
?。?在財政補(bǔ)助上采取遞減方式。為了鼓勵所有經(jīng)營型事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性，除未核定財政補(bǔ)助的單位外，原核定的財政補(bǔ)助三年遞減為三分之一后，全部作為事業(yè)發(fā)展基金，滾動使用。
４.在管理方式上實行企業(yè)化轉(zhuǎn)制。經(jīng)營型事業(yè)單位要從實際情況出發(fā)，自主選擇改革方式，實行企業(yè)化轉(zhuǎn)制，整體或部分進(jìn)人企業(yè)，原則上不強(qiáng)求統(tǒng)一模式。一般可分為三類情況區(qū)別對待：對有穩(wěn)定收人來源，能夠自收自支、自負(fù)盈虧、有條件進(jìn)入市場的可轉(zhuǎn)為企業(yè)；對雖有穩(wěn)定收入來源，但目前不能夠自收自支、自負(fù)盈虧、條件尚不具備轉(zhuǎn)為企業(yè)的，要逐步提高收入水平，創(chuàng)造轉(zhuǎn)制條件，待條件成熟時，再分期分批通過轉(zhuǎn)為企業(yè)或進(jìn)入企業(yè)等方式向企業(yè)化轉(zhuǎn)制；對有一定收人來源，但在短期內(nèi)不可能自收自支、自負(fù)盈虧、不具備轉(zhuǎn)為企業(yè)條件的，可實行企業(yè)化管理，暫時不改變事業(yè)單位性質(zhì)，待條件成熟時再轉(zhuǎn)為企業(yè)。
?。ㄈ┘訌?qiáng)財政對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的宏觀管理是治本之策
事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和編制的非正常膨脹的起因之一是因為有其存在的資金渠道。加強(qiáng)對事業(yè)單位編制的宏觀管理，切斷所有超編機(jī)構(gòu)和人員的資金來源，其存在就難以成為現(xiàn)實。要在界定事業(yè)單位財政補(bǔ)助范圍的基礎(chǔ)上，建立事業(yè)單位編制的預(yù)算約束機(jī)制，研究制定對財政供養(yǎng)人員實施總量控制以及人員編制與可用財力掛鉤的辦法，把財政補(bǔ)助事業(yè)單位的編制控制在與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，由財力來決定編制。一方面，人員編制由財政、人事、編制部門三家一起研究，報本級人民代表大會備案，不可隨意突破；另一方面，財政對事業(yè)單位實行編制、經(jīng)費(fèi)雙向控制辦法，協(xié)同有關(guān)部門，認(rèn)真核定編制和經(jīng)費(fèi)，對超編人員堅決停止財政補(bǔ)助，并輔之于節(jié)編有獎、超編受罰的激勵措施。
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