李慧 濰坊高新區(qū)財政局
[摘 要]我國現(xiàn)行的預(yù)算會計體系在理論基礎(chǔ)、會計核算、報表披露和追蹤問效等方面存在諸多缺陷，不能全面反映政府的經(jīng)濟活動，不能為報表使用者提供正確、相關(guān)、有用的信息。因此，改革政府預(yù)算與會計制度，加強理論研究，促進預(yù)算會計體系的改革就顯得尤為必要。
[關(guān)鍵詞]探討 預(yù)算會計 制度改進
政府預(yù)算會計體系改革是項系統(tǒng)工程，需要多方面的制度改革來配合，本文僅選與之最密切相關(guān)的部門預(yù)算制度及國庫集中收付制度的改進作為闡述重點。
一、我國部門預(yù)算和國庫管理制度改革
（一）部門預(yù)算制度改革概述
編制部門預(yù)算是發(fā)達國家和多數(shù)發(fā)展中國家的通行做法，也是當(dāng)前我國預(yù)算管理制度改革的主要內(nèi)容之一。2000 年，我國正式拉開了部門預(yù)算改革的序幕。2000 年所有中央一級預(yù)算單位全部編制了部門預(yù)算。2001 年，除國防部、安全部和中國人民銀行等3個特殊部門外，國務(wù)院其他26個組成部門的部門預(yù)算全部上報全國人民代表大會審議，并且對上報的內(nèi)容進一步細化。截至2006年初，全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市本級財政已全部實行部門預(yù)算，實行部門預(yù)算或正在進行部門預(yù)算試點的地（市）本級財政共342個，占地級區(qū)劃數(shù)的81%。
與傳統(tǒng)的功能預(yù)算相比，部門預(yù)算制度改革取得了明顯成效：
首先，擴大了預(yù)算編制范圍。以往各部門按功能編制預(yù)算，其事業(yè)費、基建費、行政費等來源于不同的渠道，歸屬不同部門管理，向各自不同的資金來源單位報賬；預(yù)算編制只考慮預(yù)算內(nèi)的收支情況，基本上不考慮預(yù)算外資金和政府性基金的收支情況，割裂了預(yù)算內(nèi)外資金的聯(lián)系，導(dǎo)致沒有一個部門能掌握本部門的“家底”。實行部門預(yù)算制度后，首先確定了預(yù)算不僅要按功能分類，而且要按部門分類，要反映部門的所有收入和支出，提高了預(yù)算的綜合性和完整性。
其次，加強了預(yù)算的準(zhǔn)確性。傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法是，年度支出以上年支出為基數(shù)，考慮本年變化因素，作適當(dāng)調(diào)增或調(diào)減。這種方法形式簡單，便于操作，但是因缺乏科學(xué)依據(jù)，在實際執(zhí)行中往往形成只增不減的“增量預(yù)算”，且這種方法不僅導(dǎo)致部門、單位之間分配不公，還會影響財政支出的效率。部門預(yù)算實行 “零基預(yù)算”，即基本支出按定額核定，項目支出進行評估，按照輕重緩急排序，根據(jù)財力可能來安排項目，這樣使上報的項目更切實際，預(yù)算信息更加準(zhǔn)確。
經(jīng)過幾年的改革，我國的部門預(yù)算編制已經(jīng)取得很大成效，但是與國際通行的規(guī)范的部門預(yù)算相比，還存在許多亟待解決的問題。如基本支出與項目支出的界定缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，給預(yù)算的編制和審核造成一些困難；預(yù)算科目改革與部門預(yù)算改革不配套，缺乏明確的對應(yīng)關(guān)系；相關(guān)的會計制度、財務(wù)管理制度改革滯后。
（二）國庫管理制度改革概述
長期以來，我國國庫制度實行的是設(shè)立多重賬戶為基礎(chǔ)的分散型收付制度，這種制度存在嚴(yán)重的弊端，因此，從2001 年開始，我國實施了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度改革。2001年國務(wù)院確定幾個有代表性的部門進行試點改革，2002 年進一步擴大改革試點范圍，財政部要求，2004 年，省級要進一步深化、規(guī)范和完善財政國庫管理制度改革試點，地市級都要實施財政國庫管理制度改革試點，2005 年，各級財政部門都要按照國務(wù)院的《財政國庫管理制度改革方案》的統(tǒng)一要求和部署，全面推行和完善財政國庫管理制度改革。
改革取得了一定的成效，如基本解決了財政資金繳入撥付流程繁雜的問題，對財政資金被擠占、轉(zhuǎn)移、挪用等問題起到一定程度的遏制作用，但是也還存在很多問題：（1） 信息系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)建設(shè)滯后，無法滿足深化改革的需要。（2） 現(xiàn)行預(yù)算會計體系與國庫集中收付不配套，預(yù)算會計不能反映實施國庫集中收付制度后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)。國庫集中收付制度的實施，使財政資金的流向發(fā)生重大變化，如預(yù)算單位用于發(fā)放工資、購建固定資產(chǎn)、購買資料等所需要的財政資金不再由財政通過主管部門撥入用款單位，而是由財政部門從單一賬戶直接撥入職工工資賬戶或直接撥付給提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商，現(xiàn)行預(yù)算會計無法核算和反映這類新出現(xiàn)的業(yè)務(wù)。
二、部門預(yù)算制度的進一步改革和完善措施
根據(jù)國際部門預(yù)算的通行標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國政府預(yù)算管理能力以及前期預(yù)算改革中存在的問題，進一步改革和完善部門預(yù)算制度的措施是：
首先，以宏觀經(jīng)濟框架和中期預(yù)算框架為起點編制部門預(yù)算。這樣做能克服單純編制年度預(yù)算所導(dǎo)致的政府受托責(zé)任的短期性、間斷性和不完整性，防止由于政府受托責(zé)任在代際之間的不恰當(dāng)轉(zhuǎn)移而影響財政政策的可持續(xù)性，使年度預(yù)算指標(biāo)的確定更有基礎(chǔ)，更加可靠。
其次，繼續(xù)推進政府收支分類改革。政府收支分類改革是細化預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算管理、強化預(yù)算約束的重要工具。進一步推進政府收支分類改革既要符合國際慣例，又必須與我國預(yù)算會計體系的改革相銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施。目前，要結(jié)合政府機構(gòu)改革、稅制改革、政府性基金項目等對預(yù)算科目進行調(diào)整，以充分反映政府活動的全貌。
最后，統(tǒng)一、規(guī)范預(yù)算編制的操作規(guī)程。預(yù)算編制操作規(guī)程應(yīng)對預(yù)算編制必須經(jīng)過的環(huán)節(jié)、各階段的時間安排、具體工作事項、具體操作步驟、各部門的職責(zé)權(quán)限、具體分工等做出嚴(yán)格、具體、明確、統(tǒng)一可行的規(guī)定，以確保部門預(yù)算改革的統(tǒng)一性和規(guī)范性。
三、國庫管理制度進一步改革和完善措施
本文對國庫管理制度的改革和進一步完善的幾點建議：
首先，進一步推進預(yù)算編制改革，改革政府收支分類，科學(xué)地反映各類財政收支活動，細化預(yù)算編制，全面推行部門預(yù)算制度，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)之上，為順利實施國庫單一賬戶制度創(chuàng)造條件。
其次，加快銀行清算系統(tǒng)建設(shè)。要改變目前我國全國性電子化銀行清算系統(tǒng)尚不完善的狀況，逐步建立健全中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，加快財政資金撥付的到賬時間，提高國庫單一賬戶清算效率。
再次， 建立財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)。主要包括：預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，保證預(yù)算資金的撥付符合預(yù)算安排和支出進度要求；收入管理系統(tǒng)，監(jiān)控稅收和非稅收征收情況；國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)，及時反映國庫每天的支出和平衡狀況；國庫收支總分類賬系統(tǒng)，做到所有收支賬目在一個系統(tǒng)中反映；債務(wù)管理系統(tǒng)，全面反映國債發(fā)行、償還和余額情況。通過上述管理系統(tǒng)，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中高效、安全、透明運行。
最后，完善國庫監(jiān)督控制系統(tǒng)。一是要建立和完善責(zé)任機制，通過法律法規(guī)建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建，在國庫管理的各環(huán)節(jié)建立明確的崗位責(zé)任制，并加強國庫系統(tǒng)內(nèi)部的制度性管理控制，以保證各項規(guī)則的順利執(zhí)行。二是要加強預(yù)算收支執(zhí)行系統(tǒng)各行為主體之間的協(xié)調(diào)控制。三是要建立相對獨立和相互制衡的審計監(jiān)督系統(tǒng)，通過規(guī)范的制度安排形成嚴(yán)密、高效的監(jiān)督管理運行機制。
參考文獻
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