城市土地是最大的存量資產(chǎn)，是城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體，是城市建設(shè)與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“經(jīng)營(yíng)城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎(chǔ)。城市土地制度建設(shè)是我國(guó)土地制度建設(shè)的重要組成部分，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設(shè)，不僅有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善，而且有利于我國(guó)城市化建設(shè)步伐的加快，同時(shí)對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)具有積極的推動(dòng)作用。建國(guó)之后，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來(lái)說(shuō)，與城市化進(jìn)程還很不適應(yīng)。目前仍然存在著諸多問(wèn)題需要認(rèn)真研究。
一、城市土地所有制變革：
產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國(guó)土地基本上實(shí)行的是私有制。由于商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國(guó)土面積中所占的比重很小。然而，僅此很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個(gè)體勞動(dòng)者、城市居民和外國(guó)人手中。新中國(guó)成立后，我國(guó)政府著力推行城市土地國(guó)有化：
?。?）沒(méi)收外國(guó)人、封建地主和國(guó)民黨政府在城市中的土地，強(qiáng)制使之變?yōu)閲?guó)家所有；
?。?）用贖買、國(guó)家經(jīng)租和公私合營(yíng)的辦法（帶有較大程度的強(qiáng)制性和不等價(jià)、有限期的特點(diǎn)）將私營(yíng)工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國(guó)有；
?。?）以城市建設(shè)征用土地的方式強(qiáng)制、低價(jià)將農(nóng)村的非國(guó)有土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有土地；
?。?）以立憲的方式宣布全部城市土地歸國(guó)家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個(gè)人所有的土地向國(guó)有產(chǎn)權(quán)的無(wú)償轉(zhuǎn)移。
從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國(guó)有化政策，使我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個(gè)生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國(guó)家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時(shí)代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市
1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”但到了1987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國(guó)第一塊商品土地的使用權(quán)，此后又以公開(kāi)招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問(wèn)題作了明確規(guī)定。1998年通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國(guó)家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。
如果說(shuō)城市土地由私有（個(gè)體）轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，是一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話，那么城市土地由無(wú)償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國(guó)家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。馬克思講過(guò)，地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。土地本來(lái)是沒(méi)有價(jià)值和價(jià)格的。但是當(dāng)存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟(jì)形式來(lái)表現(xiàn)自己時(shí)，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國(guó)城市土地收取的地租，一方面來(lái)源于建筑物的壟斷價(jià)格，另一方面來(lái)源于建設(shè)用地的高額地租。過(guò)去我們無(wú)償劃撥土地從一定意義上說(shuō)是不符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的。現(xiàn)在實(shí)行城市土地有償使用，這既是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，也是國(guó)有土地價(jià)值的具體體現(xiàn)。實(shí)踐證明，實(shí)行城市土地有償使用既有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國(guó)有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設(shè)。
按法律規(guī)定我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，但這里有些問(wèn)題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國(guó)家所有，這里的國(guó)家是單指中央政府？還是包括地方政府？在這個(gè)問(wèn)題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對(duì)土地出讓金分成比例的矛盾以及越來(lái)越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開(kāi)發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實(shí)施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時(shí)具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。
中央政府如何行使對(duì)城市土地的所有權(quán)？中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)？這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這里涉及到一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)的人格化問(wèn)題。這幾乎是公有制形式存在的一個(gè)共性問(wèn)題。我們通常說(shuō)的城市土地的國(guó)家所有，實(shí)際上是國(guó)家在代理全體人民行使對(duì)土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊?guó)有土地的所有權(quán)，但誰(shuí)都沒(méi)有實(shí)際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、抵押權(quán)等，并對(duì)每一項(xiàng)權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府；占有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長(zhǎng)期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對(duì)這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國(guó)家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)，使城市政府在配置土地時(shí)的行為更加長(zhǎng)期化。通過(guò)嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對(duì)城市政府的權(quán)力進(jìn)行約束，使土地資源配置能夠反映國(guó)家和社會(huì)的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個(gè)人之間的反向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化；充分發(fā)揮土地市場(chǎng)在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；在價(jià)格機(jī)制和政府合理的公共政策作用下實(shí)現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開(kāi)發(fā)公司憑借特權(quán)低價(jià)甚至無(wú)償從政府手中得到土地，通過(guò)開(kāi)發(fā)后加價(jià)出售大發(fā)橫財(cái)，占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。
對(duì)原有無(wú)償劃撥土地的土地使用者如國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、學(xué)校、國(guó)有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行有效的遏制?？擅鞔_土地?zé)o償無(wú)期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評(píng)估價(jià)格逐一與使用單位簽訂用地合同，補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權(quán)入股的方式，全面實(shí)行土地租約制，推動(dòng)城市土地資源的合理配置。
二、城市土地管理體制改革：
“三權(quán)分離”與使用權(quán)的出租和轉(zhuǎn)讓土地制度可以從廣義和狹義兩個(gè)方面來(lái)理解。廣義的土地制度，泛指與土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技術(shù)等有關(guān)的一切制度。狹義的土地制度，是指土地經(jīng)濟(jì)制度及相應(yīng)的土地法權(quán)制度。前者可以所謂土地經(jīng)濟(jì)制度，它是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)形態(tài)下在土地利用中形成的土地關(guān)系的總和。它屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的組成部分。后者可以所謂土地法權(quán)制度，它是人們?cè)谕恋乩弥行纬傻耐恋仃P(guān)系的法權(quán)體現(xiàn)，它是社會(huì)上層建筑的組成部分。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，法的關(guān)系的內(nèi)容是由經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的，它不是憑空產(chǎn)生的。土地經(jīng)濟(jì)制度是土地法權(quán)制度形成的基礎(chǔ)，它決定土地法權(quán)制度；而土地法權(quán)制度對(duì)土地經(jīng)濟(jì)制度具有反映、確認(rèn)、強(qiáng)化、保護(hù)的功能。完整的土地經(jīng)濟(jì)制度，包含土地所有制、土地使用制、土地國(guó)家管理制度。我們所說(shuō)的“三權(quán)分離”是指土地的所有權(quán)、 使用權(quán)和管理權(quán)的既相對(duì)獨(dú)立，又相互制約。傳統(tǒng)的城市土地制度是“三權(quán)合一”，國(guó)家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同時(shí)還是土地的管理者。
這種制度模式，是與高度集中的計(jì)劃體制相適應(yīng)的，對(duì)于當(dāng)時(shí)迅速建立社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了一定的積極作用。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步需要，傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端越來(lái)越明顯地暴露出來(lái)。
?、俪鞘型恋貒?guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)。我國(guó)法律規(guī)定城市土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有，但由于是無(wú)償使用城市土地，這種所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上無(wú)從體現(xiàn)。而對(duì)城市土地沒(méi)有所有權(quán)的企業(yè)、單位或個(gè)人，卻可以憑借對(duì)城市土地的實(shí)際占用獲得利益。
②城市土地占地者成為事實(shí)上的所有者。城市土地的無(wú)期限使用，使得誰(shuí)占用了城市土地，誰(shuí)就成了城市土地的事實(shí)上的主人。這便刺激了企業(yè)多占地、占好地，造成城市土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
?、鄢鞘型恋氐睦眯适值拖隆鹘y(tǒng)城市土地使用制度不允許城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地使用者無(wú)法從土地轉(zhuǎn)讓中得到好處，因此，使用者寧可讓土地荒蕪，也不愿意將土地移交給他人使用。同時(shí)由于劃撥土地沒(méi)有地價(jià)，也不存在土地市場(chǎng)，亦沒(méi)有促進(jìn)土地流動(dòng)和調(diào)整土地用途轉(zhuǎn)換的有效機(jī)制，使土地不能流動(dòng)到效率最高的使用者手中，造成土地配置不合理，利用效率十分低下。一方面是城市地皮極度短缺，另一方面卻又在浪費(fèi)大量的城市土地資源。
?、懿焕诔鞘械慕ㄔO(shè)與發(fā)展。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于存在著大量的占而不用、多占少用、用而不講效益的現(xiàn)象，致使城市用地供不應(yīng)求，許多重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得不到滿足，從而延緩了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)由于土地的無(wú)償劃撥，致使國(guó)家得不到足夠的建設(shè)資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的發(fā)展，從而限制了城市的發(fā)展。如城市交通越來(lái)越擁擠，城市環(huán)境不斷惡化，舊城改造難以進(jìn)行等。
?、葜L(zhǎng)了社會(huì)“分配不公”的不良傾向。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于企業(yè)占有城市土地的優(yōu)劣和數(shù)量不同，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果有著很大的影響。那些多占土地、占用好地的企業(yè)，其商品的個(gè)別價(jià)值會(huì)低于該商品的社會(huì)價(jià)值。在城市土地?zé)o償使用的條件下，這些企業(yè)就獲得了一種超額利潤(rùn)，實(shí)際上這種超額利潤(rùn)是本該收歸國(guó)有的城市土地收益的轉(zhuǎn)化形式，并非企業(yè)經(jīng)營(yíng)好或投入勞動(dòng)多形成的。如果這部分超額利潤(rùn)歸企業(yè)所有，則不利于企業(yè)的平等競(jìng)爭(zhēng)，更不利于企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)管理。同時(shí)也造成了企業(yè)勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)利益的不公平，助長(zhǎng)了社會(huì)“分配不公”的不良傾向。
?、拮躺鷮ぷ庑袨楹透瘮‖F(xiàn)象。土地的行政劃撥，需要政府部門的層層審批，那些有門路、能打通關(guān)系的單位或個(gè)人就能夠多得到土地，于是各種尋租活動(dòng)盛行，導(dǎo)致了官僚主義和腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。由此可見(jiàn)，改革傳統(tǒng)的城市土地使用制度顯得尤為必要和迫切。
我國(guó)城市土地使用制度改革的指導(dǎo)原則是，鞏固和完善土地的國(guó)家所有制，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與城市建設(shè)和發(fā)展相協(xié)調(diào)、有中國(guó)特色的社會(huì)主義城市土地使用制度?？偟膩?lái)說(shuō)，
①實(shí)行“三權(quán)分離”，即將土地的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)相分離。國(guó)家（中央政府）對(duì)土地?fù)碛薪^對(duì)的所有權(quán)，并規(guī)定國(guó)家的城市土地所有權(quán)神圣不可侵犯。經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)擁有使用權(quán)的單位可以依法擁有土地的使用權(quán)，使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。地方政府（城市政府）代表國(guó)家對(duì)城市土地進(jìn)行管理。
?、诮⑵鸺扔欣诰S護(hù)社會(huì)主義城市土地國(guó)有制，又有利于發(fā)展生產(chǎn)力的新型城市土地使用制度。我國(guó)城市土地使用制度的改革，不是要改變城市土地國(guó)有制的性質(zhì)，而是要消除舊的傳統(tǒng)城市土地使用制度的種種弊端。建立有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市土地資源的合理化配置制度。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，只有這樣才能使城市土地與其他生產(chǎn)要素合理配置并得到有效利用。
?、劢⑵鹋c社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的城市土地供應(yīng)和流動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)城市土地資源的合理化配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，取得土地使用的最佳效率，必須使城市土地資源的配置符合市場(chǎng)化運(yùn)作要求，使城市土地所有權(quán)與城市土地使用權(quán)相分離，使城市土地使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)，從而使市場(chǎng)機(jī)制在城市土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用。
具體來(lái)說(shuō)，可以采取下列形式：
?、偻恋厥褂脵?quán)出讓。國(guó)家以土地所有者身份，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，土地使用者須向國(guó)家繳納土地使用費(fèi)。土地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門，會(huì)同城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案。土地使用權(quán)出讓的年限，可根據(jù)不同行業(yè)和經(jīng)營(yíng)實(shí)際需要來(lái)確定，分為40年、50年、70年。土地使用權(quán)期滿后，土地使用者可申請(qǐng)續(xù)期。經(jīng)批準(zhǔn)，重新簽訂合同并在支付土地使用權(quán)出讓金后可繼續(xù)使用。土地使用權(quán)的出讓，可采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種方式。土地使用者若需改變土地使用權(quán)合同中規(guī)定的土地用途時(shí)，應(yīng)當(dāng)征得市、縣人民政府土地管理部門同意，并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。
②土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。土地使用者可以依法將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移，包括出售、交換和贈(zèng)與。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)也隨之轉(zhuǎn)移。土地使用者通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限，減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)也隨之轉(zhuǎn)讓。地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。
?、弁恋厥褂脵?quán)出租。土地使用者可以作為出租人，依法將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。土地使用權(quán)出租，出租人和承租人應(yīng)當(dāng)簽訂租賃合同。租賃合同不得違背國(guó)家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。土地使用權(quán)出租后，出租人必須繼續(xù)履行土地使用權(quán)出讓合同。
?、芡恋厥褂脵?quán)抵押。土地使用權(quán)可以抵押。土地使用權(quán)抵押時(shí)，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押。這是由房地產(chǎn)實(shí)體不分原則決定的。土地使用權(quán)抵押，抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)簽訂抵押合同。抵押合同不得違背國(guó)家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。抵押人到期未能履行債務(wù)或者在抵押合同期間宣告解散、破產(chǎn)的，抵押權(quán)人有權(quán)依照國(guó)家法律、法規(guī)和抵押合同規(guī)定處分抵押財(cái)產(chǎn)。處分抵押財(cái)產(chǎn)所得，抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)。
?、萃恋厥褂脵?quán)終止。土地使用權(quán)可因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回、不履行土地使用權(quán)出讓合同、土地滅失等原因而終止。土地使用權(quán)期滿，續(xù)期的到續(xù)期期滿，土地使用權(quán)終止。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回，但在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。
現(xiàn)行城市土地使用制度的改革取得了巨大的成就，改革不僅使土地的價(jià)值真正得以實(shí)現(xiàn)，使國(guó)有土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到 實(shí)現(xiàn)，而且在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下，土地資源的配置也日趨合理。但由于傳統(tǒng)體制的慣性作用及改革尚處在初步階段，使舊體制下的諸多歷史遺留問(wèn)題如土地閑置或浪費(fèi)等問(wèn)題難以得到徹底解決，同時(shí)還由于改革過(guò)程中制度和政策工具的不完善又引發(fā)了一些新的問(wèn)題，如多頭供地使土地市場(chǎng)失控，閑置和存量土地大并且盤活難，國(guó)有土地資產(chǎn)流失造成政府應(yīng)得土地收益減少等。這些問(wèn)題還都需要通過(guò)土地使用制度改革的進(jìn)一步深化來(lái)加以解決。
三、城市土地市場(chǎng)化建設(shè)：
土地儲(chǔ)備與招標(biāo)拍賣如前所述，由于過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行土地?zé)o償、無(wú)期限劃撥使用制度，大量城市存量土地的產(chǎn)權(quán)不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能實(shí)現(xiàn)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供應(yīng)，出現(xiàn)了一個(gè)巨大的灰色土地市場(chǎng)，許多單位和企業(yè)繞開(kāi)政府私自進(jìn)行土地出租和轉(zhuǎn)讓，既造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失，又導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)失真，炒賣地皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，給城市規(guī)劃和城市管理也造成很大困難。對(duì)于已經(jīng)納入有償使用的土地供應(yīng)，95％以上的土地采用了協(xié)議出讓方式，致使出讓價(jià)格偏低，政府官員“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，在開(kāi)啟城市土地使用制度改革的大門以后，如何規(guī)范和有效管理土地市場(chǎng)就成了政府迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。在這種背景下，城市土地儲(chǔ)備制度作為一種制度創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。
城市土地儲(chǔ)備制度是城市土地使用制度改革的客觀要求，也是一種制度創(chuàng)新，在管理體制、運(yùn)作模式、政策制定等方面都是一種全新的探索過(guò)程。由于是一個(gè)全新的過(guò)程因此出現(xiàn)了許多問(wèn)題需要研究。
首先是土地收購(gòu)過(guò)程中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。土地儲(chǔ)備中心在征購(gòu)、回收土地時(shí)，需要對(duì)土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。土地補(bǔ)償金額的高低具有很強(qiáng)的政策性和技術(shù)性，涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，目前理論研究也十分薄弱?，F(xiàn)在一般城市的操作方法是只制定3－5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。這種補(bǔ)償辦法簡(jiǎn)單、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感覺(jué)土地征購(gòu)、回收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)。給土地收購(gòu)帶來(lái)很大的難度。
其次是城市土地儲(chǔ)備與城市整體規(guī)劃的關(guān)系。 城市規(guī)劃是城市土地利用的基本依據(jù)，是土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作的基礎(chǔ)。雖然許多城市都已經(jīng)制定了城市整體規(guī)劃，但一般還沒(méi)有較為詳盡的市區(qū)分區(qū)規(guī)劃，這給土地儲(chǔ)備工作帶來(lái)了較大的難度。在土地儲(chǔ)備過(guò)程中，需要在地塊征購(gòu)、回收前先征求規(guī)劃部門的意見(jiàn)，但由于沒(méi)有現(xiàn)成的分區(qū)規(guī)劃，必須臨時(shí)按宗地進(jìn)行規(guī)劃。結(jié)果一是規(guī)劃缺乏整體性，與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性差，不利于集中連片開(kāi)發(fā)；二是影響了土地征購(gòu)、回收、拆遷安置、整理開(kāi)發(fā)等的時(shí)間進(jìn)度，加大了土地儲(chǔ)備成本，特別是利息負(fù)擔(dān)加重。
第三是土地儲(chǔ)備資金的籌集問(wèn)題。土地儲(chǔ)備制度初期遇到的困難主要是缺乏儲(chǔ)備資金。因?yàn)?，城市政府不可能投入大量的?chǔ)備啟動(dòng)資金，而且在儲(chǔ)備開(kāi)始階段，土地儲(chǔ)備中心只有進(jìn)入儲(chǔ)備的土地，沒(méi)有出讓的土地，因而沒(méi)有積累資金，儲(chǔ)備初期缺乏資金是難免的。由于資金匱乏，使土地儲(chǔ)備制度建立初期，土地儲(chǔ)備中心不敢也沒(méi)有能力去儲(chǔ)備大量的土地，儲(chǔ)備成本也會(huì)因?yàn)槔⒇?fù)擔(dān)而提高。
第四是土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的協(xié)同作用問(wèn)題。目前我國(guó)的城市土地儲(chǔ)備制度尚處于探索階段。部分城市存在著單純追求土地收益的傾向，土地供應(yīng)不能滿足房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的需要，住宅價(jià)格上漲壓力加大，引起有關(guān)利益群體的不滿。對(duì)于土地儲(chǔ)備政策的制定、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、合理的儲(chǔ)備規(guī)模與儲(chǔ)備周期、土地供應(yīng)計(jì)劃的制定、擴(kuò)大資金籌集的范圍和方式、合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、城市土地需求的調(diào)查預(yù)測(cè)等方面都有待進(jìn)一步研究和探索。我們認(rèn)為實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，在整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，必須得到土地、計(jì)劃、規(guī)劃、城建、財(cái)政、金融等部門的支持和配合，部門間配合程度直接關(guān)系到土地的運(yùn)作成本。在實(shí)際操作過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)部門間相互抵觸、推諉、行政審批手續(xù)繁雜、辦事效率低下等弊端，其結(jié)果是延長(zhǎng)了土地儲(chǔ)備時(shí)間，增加了土地儲(chǔ)備成本，嚴(yán)重影響城市土地的市場(chǎng)交易秩序與健康發(fā)展。同時(shí)，由于沒(méi)有建立起相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)土地儲(chǔ)備中心沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和手段，造成了機(jī)制不健全，運(yùn)作不規(guī)范和泡沫經(jīng)濟(jì)。
