強(qiáng)化注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管，必然要求構(gòu)建協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的行政監(jiān)管機(jī)制。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督機(jī)制是指財(cái)政部門(mén)依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行行政監(jiān)督檢查與處理處罰工作的方式、方法、程序、行為及其相互間的關(guān)系。行政監(jiān)督機(jī)制包括日常監(jiān)控機(jī)制、重點(diǎn)檢查機(jī)制、協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)制、處理處罰機(jī)制等四個(gè)方面。日常監(jiān)控機(jī)制是行政監(jiān)督機(jī)制的重要基礎(chǔ)和前提，重點(diǎn)檢查機(jī)制是行政監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)制是聯(lián)系行政監(jiān)督機(jī)制各個(gè)環(huán)節(jié)的核心鏈條，處理處罰機(jī)制是行政監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)與歸結(jié)點(diǎn)。構(gòu)建完善的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，必須全面加強(qiáng)上述四項(xiàng)機(jī)制的建設(shè)。
一、日常監(jiān)控機(jī)制
日常監(jiān)控是指對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的資格條件、內(nèi)部管理、質(zhì)量控制、執(zhí)業(yè)情況等進(jìn)行日常性的跟蹤和分析，為重點(diǎn)檢查提供基礎(chǔ)信息，防范和抑制注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的違法違規(guī)行為。加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的日常監(jiān)控，將促使會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師自覺(jué)提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和質(zhì)量意識(shí)，提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量。日常監(jiān)控主要包括三個(gè)方面：
?。ㄒ唬┙⒆?cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)業(yè)務(wù)報(bào)備網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。業(yè)務(wù)報(bào)備網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是指會(huì)計(jì)師事務(wù)所通過(guò)信息專(zhuān)網(wǎng)將事務(wù)所基本情況、業(yè)務(wù)承接情況、審計(jì)執(zhí)行情況、審計(jì)報(bào)告內(nèi)容等向財(cái)政部門(mén)報(bào)告并備案的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。該系統(tǒng)既是財(cái)政部門(mén)收集監(jiān)管信息的重要手段，也是會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制的重要一環(huán)，能夠起到事前防范和預(yù)警作用。對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查要做到重點(diǎn)檢查、有的放矢，就要求財(cái)政部門(mén)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的基本情況、執(zhí)業(yè)情況以及被其它部門(mén)檢查與處罰等信息進(jìn)行了解和掌控。為此，財(cái)政部正在籌建注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，其中包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所業(yè)務(wù)報(bào)備網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和分析，為重點(diǎn)檢查工作提供基本信息，提高監(jiān)管工作的科學(xué)性和效率，有效防范違法違規(guī)行為的發(fā)生。業(yè)務(wù)報(bào)備網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)遵循以下原則：一是遵循“循序漸進(jìn)、先易后難、留有余地、逐步充實(shí)”的指導(dǎo)思想。由于該系統(tǒng)涉及全國(guó)所有會(huì)計(jì)師事務(wù)所，系統(tǒng)內(nèi)容非常復(fù)雜，工作量相當(dāng)大，各地事務(wù)所在執(zhí)業(yè)水平、管理基礎(chǔ)等方面存在很大差異，要求系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程中必須實(shí)事求是、循序漸進(jìn)，可以先在個(gè)別省份試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再向全國(guó)推廣。二是要保證技術(shù)上的先進(jìn)性。業(yè)務(wù)報(bào)備一定要依賴(lài)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等高科技手段，降低報(bào)備成本，提高可操作性，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的實(shí)時(shí)監(jiān)控和分析評(píng)價(jià)。三是要滿(mǎn)足行政監(jiān)督與行業(yè)自律的共同需求。
?。ǘ?duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行跟蹤監(jiān)控與分析。財(cái)政部門(mén)可以通過(guò)多種渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的跟蹤監(jiān)控與分析，如對(duì)業(yè)務(wù)報(bào)備情況的跟蹤與分析，對(duì)上市公司年報(bào)審計(jì)情況進(jìn)行跟蹤分析，根據(jù)媒體公開(kāi)報(bào)道的信息進(jìn)行跟蹤分析等。跟蹤監(jiān)控與分析的目的是為了及時(shí)掌握注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所存在違法違規(guī)行為的可能跡象，例如：規(guī)模較小的事務(wù)所承接明顯超出其執(zhí)業(yè)能力的審計(jì)業(yè)務(wù)；上市公司頻繁更換會(huì)計(jì)師事務(wù)所、后任事務(wù)所出具了無(wú)保留意見(jiàn)審計(jì)報(bào)告；等等。通過(guò)跟蹤分析，如發(fā)現(xiàn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所可能存在違法違規(guī)行為的，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序，及時(shí)預(yù)防、制止和揭示違法違規(guī)行為，做到事前預(yù)防和事中控制相結(jié)合?！?
?。ㄈ┩对V舉報(bào)處理。社會(huì)上對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的投訴舉報(bào)是財(cái)政部門(mén)獲取監(jiān)管信息的重要渠道。建立方便靈活的投訴舉報(bào)制度，妥善處理投訴舉報(bào)反映的違法違規(guī)問(wèn)題，是日常監(jiān)控機(jī)制的重要組成部分，這對(duì)于提高行政監(jiān)督檢查的針對(duì)性具有重要意義。財(cái)政部門(mén)應(yīng)該高度重視投訴舉報(bào)受理和處理工作，指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，不斷完善投訴舉報(bào)制度，建立暢通的投訴舉報(bào)渠道，實(shí)現(xiàn)投訴舉報(bào)信息的收集、批轉(zhuǎn)、跟蹤和處理程序的規(guī)范化和制度化。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建成后，可以利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù),實(shí)現(xiàn)投訴舉報(bào)來(lái)源、批轉(zhuǎn)處理、結(jié)果報(bào)告的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行。涉及出具虛假審計(jì)報(bào)告、事務(wù)所資格條件的投訴舉報(bào)，應(yīng)由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)核查；一般執(zhí)業(yè)質(zhì)量問(wèn)題、職業(yè)道德問(wèn)題、事務(wù)所內(nèi)部管理、內(nèi)部糾紛問(wèn)題等，可轉(zhuǎn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)處理?！?
二、重點(diǎn)檢查機(jī)制
重點(diǎn)檢查機(jī)制是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。檢查是指財(cái)政部門(mén)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行檢查或調(diào)查，收集相關(guān)證據(jù)材料，核實(shí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所是否違反了法律法規(guī)、獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則等法規(guī)制度，以確定其審計(jì)責(zé)任的過(guò)程。檢查包括對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的專(zhuān)項(xiàng)檢查和例行檢查，以及根據(jù)舉報(bào)等線(xiàn)索對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行的調(diào)查核實(shí)。重點(diǎn)檢查是日常監(jiān)控的必然延伸，也是做出處理處罰的前提和基礎(chǔ)。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督有賴(lài)于重點(diǎn)檢查機(jī)制的良好運(yùn)行，沒(méi)有完善的重點(diǎn)檢查機(jī)制，財(cái)政部門(mén)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政監(jiān)督就會(huì)缺乏必要的手段，不可能達(dá)到預(yù)期效果。
（一）行政監(jiān)督檢查與行業(yè)自律檢查的關(guān)系。 財(cái)政部門(mén)組織的行政性檢查與注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)組織的自律性檢查，既有相同點(diǎn)，也有區(qū)別，這兩種檢查方式可以互為補(bǔ)充、相輔相成，各自發(fā)揮作用。
1．共同點(diǎn)。兩種檢查都是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的重要手段，其目的都是為了提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和職業(yè)職業(yè)道德水平，確保注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)公眾利益，提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的公眾信心?！?
2．主要區(qū)別。一是檢查性質(zhì)不同。財(cái)政部門(mén)組織對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的檢查，是依法進(jìn)行的行政性檢查，是外部性檢查，而注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的檢查是行業(yè)自律性檢查，屬于行業(yè)內(nèi)部性檢查。二是檢查依據(jù)不同。行政性檢查只能依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的規(guī)定進(jìn)行，是行政執(zhí)法行為，必須嚴(yán)格按照法定的要求和程序進(jìn)行，而行業(yè)自律性檢查除了根據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的要求進(jìn)行，也可以根據(jù)協(xié)會(huì)章程、行業(yè)性公約開(kāi)展，不構(gòu)成行政執(zhí)法行為。三是檢查手段不同。行政性檢查可以依法采取強(qiáng)制措施，通過(guò)檢查事務(wù)所延伸檢查被審計(jì)企業(yè)，在核實(shí)會(huì)計(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上認(rèn)定審計(jì)責(zé)任，而自律性檢查僅限于對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行檢查，主要限于對(duì)事務(wù)所工作底稿的審查，主要檢查內(nèi)容是審計(jì)工作底稿形式上的合規(guī)性，不能延伸檢查企業(yè)，難以在核實(shí)會(huì)計(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上核實(shí)審計(jì)責(zé)任。四是檢查后果不同。財(cái)政部門(mén)可以對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為依法做出行政處理和行政處罰，而自律性檢查只能針對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題在行業(yè)內(nèi)部做出自律性處理與懲戒?！?br />
（二）重點(diǎn)檢查的主體。 《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理的意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)[2002]19號(hào)）規(guī)定，行政監(jiān)督檢查和處罰職能可由監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)行使?！敦?cái)政部關(guān)于落實(shí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督職責(zé)若干問(wèn)題的通知》（財(cái)監(jiān)[2003]121號(hào)）又進(jìn)一步明確，財(cái)政部門(mén)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督工作，財(cái)政部監(jiān)督檢查局負(fù)責(zé)全國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督工作的總體規(guī)則、政策研究和監(jiān)督指導(dǎo)工作，并直接開(kāi)展或組織開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)的重點(diǎn)檢查與處罰工作，各省級(jí)財(cái)政部門(mén)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政監(jiān)督檢查工作，財(cái)政部駐各地專(zhuān)員辦根據(jù)財(cái)政部的授權(quán)，有重點(diǎn)地開(kāi)展注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)督檢查工作。根據(jù)財(cái)政部的指導(dǎo)意見(jiàn)，絕大多數(shù)地方財(cái)政部門(mén)將注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督檢查職能交由監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)行使，但也有少數(shù)地方財(cái)政部門(mén)的職能分工與此有所不同，少數(shù)地方將行政監(jiān)督檢查的職責(zé)分類(lèi)交由會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)行使，有的則專(zhuān)門(mén)成立注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一履行監(jiān)督管理職責(zé)。在行政職能收回的初期，同時(shí)存在幾種模式，雖然在工作協(xié)調(diào)方面存在一些不方便，但通過(guò)不同模式的探索，有利于相互比較和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，摸索總結(jié)出更佳的行政監(jiān)督檢查模式?！?
在重點(diǎn)檢查主體方面，以下兩個(gè)問(wèn)題應(yīng)引起重視：一是避免財(cái)政部門(mén)內(nèi)部可能存在的重復(fù)檢查。財(cái)政部每年將直接組織專(zhuān)員辦開(kāi)展對(duì)部分事務(wù)所的檢查與調(diào)查，專(zhuān)員辦在會(huì)計(jì)信息檢查中也可能延伸檢查部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所。同時(shí)，地方財(cái)政部門(mén)每年也要組織對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查。為避免重復(fù)檢查，財(cái)政部每年組織專(zhuān)員辦和地方財(cái)政部門(mén)開(kāi)展的檢查工作，可將檢查名單及時(shí)下發(fā)全國(guó)專(zhuān)員辦和各地方財(cái)政部門(mén)，地方財(cái)政部門(mén)自行組織的檢查名單則及時(shí)上報(bào)財(cái)政部備案。專(zhuān)員辦在開(kāi)展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查中對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的延伸檢查，可將檢查名單向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)通報(bào)，異地檢查的事務(wù)所應(yīng)上報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)，并抄送事務(wù)所所在地財(cái)政部門(mén)。二是避免對(duì)證券業(yè)資格事務(wù)所的監(jiān)管真空。在目前情況下，財(cái)政部每年都要組織專(zhuān)員辦對(duì)具有證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)許可證會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展檢查。地方財(cái)政部門(mén)在每年的例行檢查中，可暫不考慮具有證券業(yè)資格的事務(wù)所。但是，對(duì)具有證券業(yè)資格事務(wù)所的日常監(jiān)管，仍應(yīng)按照屬地化管理的原則，由地方財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。如對(duì)投訴舉報(bào)信件的調(diào)查，應(yīng)以地方財(cái)政部門(mén)為主。否則，就可能存在對(duì)證券業(yè)資格事務(wù)所日常監(jiān)管的真空?！?
?。ㄈ┲攸c(diǎn)檢查的對(duì)象和內(nèi)容。在檢查對(duì)象的選擇上應(yīng)遵循以下原則：一是要結(jié)合日常監(jiān)控，有針對(duì)性地選擇檢查對(duì)象。為了避免重復(fù)檢查，財(cái)政部在選擇檢查對(duì)象時(shí)，將根據(jù)日常監(jiān)控所掌握的線(xiàn)索（如投訴舉報(bào)、業(yè)務(wù)報(bào)備），有針對(duì)性地選擇事務(wù)所進(jìn)行重點(diǎn)檢查。二是要“抓兩頭，帶中間”。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)總體執(zhí)業(yè)質(zhì)量不高，但目前最為令人關(guān)注的問(wèn)題是上市公司審計(jì)、國(guó)有大型企業(yè)審計(jì)以及中小事務(wù)所的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。上市公司審計(jì)的社會(huì)影響大，為了保證證券市場(chǎng)的健康發(fā)展、切實(shí)保護(hù)公眾利益，具有證券業(yè)資格的大型事務(wù)所理應(yīng)成為財(cái)政部門(mén)監(jiān)管的重點(diǎn)。國(guó)有大型企業(yè)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，對(duì)國(guó)有大型企業(yè)的審計(jì)與國(guó)有企業(yè)改革的成敗密切相關(guān)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有大型企業(yè)審計(jì)的監(jiān)管同樣具有重要意義。雖然中小事務(wù)所一般客戶(hù)規(guī)模不大，單個(gè)審計(jì)項(xiàng)目社會(huì)影響也不會(huì)很大，但相當(dāng)一部分中小事務(wù)所存在管理薄弱、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，嚴(yán)重破壞了注冊(cè)會(huì)計(jì)師服務(wù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。特別是最近一年來(lái)，隨著事務(wù)所審批政策的放開(kāi)，新批事務(wù)所上升過(guò)快，僅2004年全國(guó)就新成立1500多家事務(wù)所，如何加強(qiáng)對(duì)這些事務(wù)所的監(jiān)管，在事務(wù)所數(shù)量急劇增加的情況下保證審計(jì)質(zhì)量是財(cái)政部門(mén)必須應(yīng)對(duì)的問(wèn)題?！?br />
