產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國“十五”計劃中經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點內(nèi)容。而財政政策可以通過其對收入、支出結(jié)構(gòu)的安排，影響各類經(jīng)濟主體的行為和決策，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮著不可替代的作用。在我國傳統(tǒng)財政體制下，財政正是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體。在當(dāng)前我國適應(yīng)市場經(jīng)濟，建立公共財政框架的改革過程中，財政是否還要繼續(xù)履行支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的職能，怎樣更好履行，以促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級，是財政理論和實踐中面臨的重要課題。
一、支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是公共財政的應(yīng)有之意
在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府是資源配置的主體，財政是社會投資和經(jīng)濟建設(shè)的主體，表現(xiàn)為生產(chǎn)型特征，并決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整特征主要表現(xiàn)為行政指令、財政投資、追求速度，這與我國經(jīng)濟長期處于供給短缺的狀態(tài)相適應(yīng)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立，政府對資源配置的主導(dǎo)作用逐步讓位于市場，市場成為資源配置的主體。與此同時，財政領(lǐng)域也正在向與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政框架方向改革。但由于市場對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整失靈的客觀存在，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為公共財政的應(yīng)有之意，具體原因有：
1．市場調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的范圍有限。
在市場經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)資源按社會需要分配于各個生產(chǎn)部門，是由“看不見的手”來安排的，或者說，是由以價格、利潤為杠桿的市場機制來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的。但是，市場機制并非對所有的產(chǎn)業(yè)都能發(fā)揮有效的作用。例如，提供公共物品和具有“外部正效應(yīng)”的產(chǎn)業(yè)（如基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、高科技、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)），由于其投資規(guī)模大、回收期長、項目回報率低或根本不具有盈利性，成為微觀經(jīng)濟個體不愿介入的“長線”產(chǎn)業(yè)。又如，具有自然壟斷特性和不完全競爭的產(chǎn)業(yè)，會以其強大的市場控制力，形成背離競爭均衡水平的壟斷價格，使價格機制喪失作用，從而破壞資源的優(yōu)化配置，降低社會的總體福利（如我國電力、鐵路、通訊、醫(yī)療等公用事業(yè)長期壟斷高價給消費者帶來的福利損失）。對于所有這些市場機制不能發(fā)揮有效作用的產(chǎn)業(yè)，只能由國家進行干預(yù)，才能實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。
2．市場調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效果有限。
從理論上講，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整通過市場和政府都可以推動并完成，但單純依靠市場促進資源的合理有效配置，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也能實現(xiàn)合理配置資源，經(jīng)濟增長速度可能暫時得到提高，但國民經(jīng)濟的變化卻只能體現(xiàn)在經(jīng)濟的增量上，卻不可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性增長及經(jīng)濟增長質(zhì)量的提高，更不可能出現(xiàn)全方位的大規(guī)模高效增長。這是因為在市場經(jīng)濟體制下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的微觀經(jīng)濟主體——企業(yè)是以利益為先導(dǎo)的，其行為是自利的，不具有全局性和整體性。相反，在利益驅(qū)動下，微觀個體行為的總體效果會造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲與失衡，當(dāng)不能承受國民經(jīng)濟快速發(fā)展的壓力時，將導(dǎo)致經(jīng)濟“瓶頸”制約范圍的擴大，國民經(jīng)濟走向嚴(yán)重衰退。因此，即便在實行市場經(jīng)濟的發(fā)達國家，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也都被作為政府彌補市場失靈的基本職責(zé)之一，并在公共財政政策中加以體現(xiàn)：如美國對高科技產(chǎn)業(yè)、日本和韓國對汽車產(chǎn)業(yè)的財政扶持等。
3．我國的市場經(jīng)濟具有發(fā)展中國家的特殊性。
首先，市場經(jīng)濟起步晚，市場發(fā)育不全，在許多領(lǐng)域仍存在市場缺位是我國市場經(jīng)濟目前的基本狀況，這就使得市場許多應(yīng)有的功能難以發(fā)揮，造成更大范圍和更高程度的市場失靈，從而不得不擴大政府行為；第二，作為發(fā)展中國家，面臨的發(fā)達的外在參照系和貧弱的內(nèi)在現(xiàn)實，客觀地決定了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶有明顯的趕超性質(zhì)，必須借助政府的強制力量來保護和促進本國幼小產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強和提高民族產(chǎn)業(yè)的國際競爭力；第三，發(fā)展中國家在世界經(jīng)濟體系中處于“被剝奪”的“外圍”地區(qū)，發(fā)達國家處于“剝奪”的“中心”地區(qū)，在這種不平等的國際環(huán)境中，完全依靠產(chǎn)業(yè)自身的力量很難參與國際競爭而獲得發(fā)展。所以，正如發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家托達羅所說：“不管喜歡不喜歡，為了國家未來的幸福，第三世界的政府不可避免地要比發(fā)達國家的政府承擔(dān)更大的責(zé)任。”
公共財政的基本職能范圍是在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。由于上述市場對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的無效性，決定了支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是當(dāng)前我國公共財政的職責(zé)之一。
二、深化公共財政改革，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
在當(dāng)前，財政支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化的關(guān)鍵在于深化公共財政改革，明確界定政府職能，提高公共財政能力。
1．以公共性明確界定政府職能，加快政府職能轉(zhuǎn)換步伐。
在市場經(jīng)濟體制下，政府活動的范圍是市場缺位和市場失靈的領(lǐng)域，在運用財政政策手段調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時，應(yīng)堅持公共財政的基本原則：凡是市場能處理好的，都交給市場去做；在市場機制有效的領(lǐng)域，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)堅持政策的誘導(dǎo)性，而非主體性。政府有限的公共財力應(yīng)主要運用到提供公共物品和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、高科技、高新技術(shù)等具有“外部正效應(yīng)”的產(chǎn)業(yè)，逐步退出一般性的競爭領(lǐng)域。避免“與民爭利”，最大限度地避免重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同，以及缺乏比較優(yōu)勢和協(xié)作效益?zhèn)鶈栴}。
2．繼續(xù)完善分稅制財政體制，根治產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整障礙。
我國現(xiàn)行分稅制財政體制的缺陷，可以說是各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的深層原因。繼續(xù)完善分稅制財政體制，是財政支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然選擇。（l）借鑒國外經(jīng)驗，以“因素法”代替“基數(shù)法”。以地方人口數(shù)量、土地面積、人均GDP等客觀因素作為核定地方財政收支的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整目前地方既得利益，是規(guī)范化分稅制改革的必然趨勢，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的客觀要求。（2）合理劃分稅種歸屬?？傮w劃分依據(jù)是：凡是關(guān)系到國民經(jīng)濟全局、有利于加強中央調(diào)控的劃歸中央；與地方關(guān)系密切、稅源分散的劃歸地方；與整體經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的稅種劃為共享稅。按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，企業(yè)所得稅應(yīng)劃為共享稅，以打破行政隸屬關(guān)系，由中央和地方同源課稅、分率計征，以促使中央和地方共同關(guān)心各級次企業(yè)的經(jīng)營管理和經(jīng)濟效益，消除地方政府的投資沖動、強化地方財源而不顧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體布局的行為。
3．公共預(yù)算財力的增強是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的可靠保證。
政府公共預(yù)算財力的不足和企業(yè)、居民負擔(dān)過重是我國目前進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的突出矛盾。這個問題得不到解決，各項政策、措施都只是流于形式。
盡快完成正稅清費的任務(wù)，減輕經(jīng)濟主體額外負擔(dān)，增加財政預(yù)算內(nèi)財力，為產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。由于這類問題的解決不可能在短期內(nèi)一蹴而就，在我國現(xiàn)階段以至今后一段較長的時間內(nèi)，增強政府公共財力，主要應(yīng)著眼于：（1）規(guī)范財政分配制度，編費擴稅。一方面要通過加快“稅改費”步伐將不合理的收費制度納入稅收或廢除，另一方面要通過國家立法機構(gòu)規(guī)范合理收費。（2）完善稅制、健全稅收征管，控制偷漏稅和減免稅，依法治稅，減少稅源流失。
4.靈活運用財政貼息、財政信用等公共政策手段促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
隨著政府投資主體地位的弱化，企業(yè)投資主體地位的強化，減少財政直接投資已成必然。因此，財政對企業(yè)的援助、調(diào)控將主要采取間接方式。將直接投資轉(zhuǎn)化為間接手段，既符合市場經(jīng)濟下公共財政要求，也符合我國目前的財力狀況。財政貼息是一個非常重要的間接調(diào)控杠桿，通過對企業(yè)貸款的貼息可以引導(dǎo)社會資金流向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時，運用較少貼息資金可以引導(dǎo)較大規(guī)模企業(yè)資金運轉(zhuǎn)，推動企業(yè)專業(yè)化協(xié)作，引進國外先進技術(shù)，加強企業(yè)技術(shù)改造等，和財政直接投資相比，可以起到“四兩撥千斤”事半功倍的作用。在配合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，財政信用發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要是具有明顯的社會效益但經(jīng)濟效益不明顯、資金供給難以由市場解決的產(chǎn)業(yè)：如基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)；促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟；支持支柱產(chǎn)業(yè)等。此外，除了啟用貼息杠桿和信用杠桿的同時，還應(yīng)考慮運用快速折舊、投資抵兔等手段推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。
（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）
